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Einschätzungen zum Mindestlohngesetz: Kritik von allen Seiten

Nachdem bereits der Geschäftsführer des Zentralverbands des Deutschen Handwerks (ZDH), Karl-Sebastian Schulte, das Mindestlohngesetz wegen zahlreicher ungeklärter Fragen als Buch mit sieben Siegeln bezeichnete und vor zunehmender Bürokratie und Rechtsunsicherheit warnte, zweifelt jetzt sogar die gewerkschaftsnahe Hans-Böckler-Stiftung an der Praxistauglichkeit des neuen Gesetzes.

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Eine neue Studie des Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Instituts (WSI) in der Hans-Böckler-Stiftung kommt zu dem für den Gesetzgeber wenig schmeichelhaften Ergebnis, dass das Mindestlohngesetz in der kürzlich verabschiedeten Fassung intransparent ist, nicht genügend Kontrollen vorsieht und es derzeit in Deutschland an der gesellschaftlichen Akzeptanz für den Mindestlohn fehlt.

Klare Regeln gefordert

Wichtig sind nach Analyse der Forscher klarere Regeln in einigen wichtigen praktischen Fragen, wirksame Kontrollen, eine breite Informationskampagne und ein Dialog zwischen Unternehmen und Gewerkschaften. Hilfreich sei auch ein Verbandsklagerecht gegen Mindestlohnverstöße, wie es beispielsweise in Frankreich existiert. Ab Januar 2015 wird Deutschland zur großen Mehrheit der EU-Staaten gehören, die einen allgemeinen gesetzlichen Mindestlohn haben – als 22. Land.

Was es bei der Umsetzung zu beachten gilt, hat das WSI im Auftrag der Gesellschaft für innovative Beschäftigungsförderung in NRW (GiB) untersucht. Für ihre Studie im Rahmen der NRW-Landesinitiative „Faire Arbeit – Fairer Wettbewerb“ haben die WSI-Forscher Dr. Thorsten Schulten und Nils Böhlke, der Londoner Sozialwissenschaftler Pete Burgess, Dr. Catherine Vincent vom Pariser Institut de Recherches Economiques et Sociales und Ines Wagner von der Universität Groningen die Mindestlohn-Praxis in Frankreich, Großbritannien und den Niederlanden analysiert.

Tatsächliche Lohnhöhe nicht transparent

Um überprüfen zu können, ob die künftige Lohnuntergrenze eingehalten wird, wären klare Vorgaben dafür nötig, wie die tatsächliche Lohnhöhe zu berechnen ist. Das Problem: In der vom Bundestag beschlossenen Regelung fehlt nach Analyse der Forscher eine solche präzise Definition. Wenn es darum geht, welche Einkommensbestandteile in die Kalkulation einfließen dürfen, verweist die Bundesregierung auf die Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts und des Europäischen Gerichtshofs. Demnach dürfen Arbeitgeber nur das berücksichtigen, was sie für die vertraglich vereinbarte „Normalleistung“ zahlen.

Das heißt: Tätigkeiten, die über das Normalmaß hinausgehen, sind extra zu vergüten. Das betrifft beispielsweise Zuschläge für Sonn- und Feiertagsarbeit, Gefahrenzulagen oder Trinkgelder. Dagegen herrsche Uneinigkeit darüber, wie mit Weihnachts- und Urlaubsgeld oder Verpflegung und Unterkunft umzugehen ist, monieren die Autoren. Für Unternehmen und Beschäftigte sei damit teilweise nicht nachvollziehbar, wer durch den Mindestlohn Anspruch auf eine Lohnerhöhung hat. Hier wäre nach der WSI-Analyse eine Klarstellung durch den Gesetzgeber angebracht.

Korrekte Erfassung der Arbeitszeit

Da der Mindestlohn sich auf die Bezahlung pro Stunde bezieht, ist nicht nur die Lohnhöhe, sondern auch die Länge der Arbeitszeit maßgeblich. Auch hier sehen die Wissenschaftler weiteren Regelungsbedarf. Die Erfahrungen des europäischen Auslands und auf Branchenebene zeigten, dass die unkorrekte Erfassung der Arbeitszeit eine gängige Praxis zur Umgehung von Mindestlöhnen sei. Zum einen müssten Beschäftigte oft unbezahlte Mehrarbeit leisten – das passiert auch und gerade in Deutschland: Umfragen zufolge macht ein Fünftel der deutschen Beschäftigten regelmäßig Überstunden, die nicht vergütet werden.

Zum anderen lüden Vergütungssysteme mit Stücklöhnen sowie Akkordarbeit zum Missbrauch ein, die gerade im Niedriglohnbereich weit verbreitet sei. Arbeitgeber könnten versucht sein, bei der Berechnung von Stundenlöhnen von unrealistisch hohen Arbeitsanforderungen auszugehen. Darüber hinaus lasse das Mindestlohngesetz offen, wie mit „besonderen Arbeitszeiten“ wie Bereitschaftsdienst oder Anfahrts- und Wartezeiten zu verfahren ist.

Kontrollen nicht ausreichend

Um Verstößen gegen das neue Gesetz vorzubeugen, ist der Studie zufolge eine angemessene Kontrolldichte unerlässlich. Erfahrungen zeigten zwar, dass sich die große Mehrheit der Unternehmen gesetzeskonform verhält. Insbesondere in arbeitsintensiven Branchen wie dem Einzelhandel oder dem Gastgewerbe sei allerdings durchaus mit Umgehungsversuchen zu rechnen. In Frankreich und den Niederlanden gibt es jeweils eine umfassende Arbeitsinspektion, die das verhindern soll.

Deutschland dagegen verfüge über eine fragmentierte Struktur unterschiedlicher Kontrollbehörden, schreiben die Forscher. Am wichtigsten sei die beim Zoll angesiedelte Finanzkontrolle Schwarzarbeit (FKS). Dazu kommen landeseigene Kontrollstellen im Rahmen der öffentlichen Auftragsvergabe und die Rentenversicherung, die regelmäßig Betriebsprüfungen durchführt. Gewerbeaufsichtsämter, Arbeitsagenturen und Sozialkassen seien zwar nicht explizit zuständig, aber durchaus in der Lage, Verstöße aufzudecken. Wichtig wäre, dass diese verschiedenen Institutionen effizient zusammenarbeiten. Problematisch sei außerdem, dass die geplante Aufstockung der FKS um 1.600 Stellen erst in fünf Jahren abgeschlossen werden soll, da gerade in der Einführungsphase des Mindestlohns von besonders vielen Verstößen ausgegangen werden müsse, so die Forscher.

Die Bußgelder von bis zu 500.000 Euro und die Möglichkeit, gesetzeswidriges Verhalten mit dem Ausschluss von öffentlichen Aufträgen zu bestrafen, dürften aber Wirkung zeigen: „Der damit geschaffenen Sanktionsrahmen ist – sofern er in der Praxis auch tatsächlich ausgeschöpft wird – durchaus geeignet, eine präventive Regelung gegen Mindestlohnverstöße zu schaffen.“

Gesellschaftliche Akzeptanz fehlt

Eine zentrale Herausforderung bestehe darin, den Mindestlohn zu einer allgemein akzeptierten Institution zu machen, schreiben die Wissenschaftler. Wenn das gelinge, so die Erfahrung anderer Länder, werde sich die Lohnuntergrenze weitgehend von alleine durchsetzen. Das Problem: Zwar befürworte die überwiegende Mehrheit der deutschen Bevölkerung die neue Regelung, große Teile der Wirtschaft seien aber nach wie vor skeptisch.

Vorbild: Großbritannien

Die Autoren empfehlen Großbritannien als Vorbild: Dort habe eine umfassende Informationskampagne die Mindestlohneinführung begleitet. Zudem organisiere die Low Pay Commission einen breiten gesellschaftlichen Dialog und gebe regelmäßig wissenschaftliche Untersuchungen in Auftrag. Auch in Deutschland gelte es, Wirtschaftsverbände, Unternehmen, Gewerkschaften und Betriebsräte miteinander ins Gespräch zu bringen, um gemeinsam Probleme zu identifizieren und kreative Lösungen zu entwickeln. Vorbild könnten die bereits bestehenden Branchenbündnisse gegen Schwarzarbeit und illegale Beschäftigung sein, in denen Arbeitgeber, Arbeitnehmer und Zoll zusammenarbeiten.

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